自然資源部 國家林業(yè)和草原局關于進一步做好自然資源要素保障的通知
自然資發(fā)〔2026〕38號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源（海洋）主管部門、林業(yè)和草原主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業(yè)和草原局：

為進一步做好“十五五”規(guī)劃重點建設項目的要素保障工作，現就有關事項通知如下。

一、加強規(guī)劃引領和項目前期工作。各級自然資源（海洋）、林草主管部門要按照“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”的要求，積極參與項目前期工作，會同有關部門建立會商機制，主動對接相關部門“十五五”重點項目空間需求，統籌納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”），依據國土空間規(guī)劃協同開展科學選址，明確國土空間規(guī)劃重點項目清單，提升自然資源要素配置效率。

二、探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。部權限內的用地預審和先行用地項目，委托省級自然資源主管部門辦理；省級權限內的，可按照省級人民政府有關規(guī)定辦理先行用地。支持與部實現“一張圖”系統聯網的省份，對納入清單且在“一張圖”上落圖落位的國家和省級單獨選址項目，由省級自然資源主管部門審核后出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見（有效期3年），不再辦理用地預審和選址手續(xù)。取得以上意見的，即可先行用地。上述項目涉及占用永久基本農田、生態(tài)保護紅線的，報部備案。

三、建立規(guī)劃動態(tài)維護機制。在不突破“三區(qū)三線”約束性指標和底線管控要求的前提下，可結合定期體檢評估，依托“一張圖”對國土空間總體規(guī)劃進行年度動態(tài)維護，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界、重點項目清單等規(guī)劃內容。國務院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護方案經省級人民政府審核后報部備案；非國務院審批的國土空間總體規(guī)劃，年度維護方案由省級人民政府審查核準后啟用，涉及優(yōu)化三條控制線的需將數據報部。除年度正向優(yōu)化外，三條控制線調整的其他情形，按照永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法的規(guī)定加強日常管理。因地形差異、勘界定樁、產權界定等造成的三條控制線布局偏移，可及時報部在“一張圖”更新。

四、完善聯動審批機制。省級自然資源（海洋）、林草主管部門要推動省域用地用海用林用草用濕等在同一平臺上聯審，指導市縣同步開展勘測定界、現場查驗（踏勘）、公示公告、費用繳納（告知）等相關工作，開展一次規(guī)劃選址綜合論證。

用地報批以最新年度變更調查成果（包括林草濕荒監(jiān)測成果）為參考，按照國土空間規(guī)劃和管理要求明確地類屬性，保證空間唯一性。

用地報批啟動后，涉及占用林地、草地及自然保護地的批文到期的，無需重新辦理。用地報批時不再審查壓覆重要礦產資源相關內容，在批復建設用地時告知有關工作要求。非項目主體原因造成的歷史遺留違法用地（林、草），由市縣人民政府承諾處置到位即可開展報批。

五、健全與項目建設相適應的用地審批管理機制。單獨選址建設項目可根據施工等需要，分期申請用地。線性基礎設施建設項目可以市縣級為單位，分段提出用地（林、草）申請。已批準用地的建設項目，因初步設計變更等情形需要調整用地范圍的，調入的地塊依法報批，調出的地塊交由原用地主體使用。

六、改進征地工作。在維護被征地農民合法權益的前提下，支持縣級以上地方人民政府按照“一張圖”確定的項目用地范圍，并聯開展征地前期工作。

在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案。

七、完善耕地占補平衡機制。堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的補充耕地原則，補充耕地資源嚴重不足地區(qū)的建設項目，在本區(qū)域內難以落實占補平衡的，可在省域內調劑補充，不得弄虛作假。水庫（河流）水面淹沒區(qū)涉及占用耕地的，屬于農用地內部結構調整，納入耕地總量動態(tài)平衡管控。對戰(zhàn)略性礦產和地熱、礦泉水等不造成永久基本農田損毀的非戰(zhàn)略性礦產的礦業(yè)權，可與永久基本農田重疊設置。

八、合理保障重點項目臨時用地（林、草）。對納入國家和省級重點項目清單的交通、能源、水利等基礎設施建設項目，所使用的已批準臨時用地（林、草），在復墾（植被恢復）期滿前，經省級行業(yè)主管部門和自然資源（林草）主管部門同意，不同施工標段可接續(xù)使用，累計不超過批準施工周期，但不得變相永久占用。臨時用地涉及用林用草的，可合并編制土地復墾和植被恢復方案。

九、完善礦業(yè)用地政策?？辈楦黝惖V產資源、露天開采戰(zhàn)略性礦產資源符合臨時使用土地要求的，可由地方自然資源（林草）主管部門依權限分期分區(qū)批準臨時使用土地，原則上每期不超過5年，累計不超過礦業(yè)權期限。礦業(yè)權續(xù)期的可相應申請臨時使用土地接續(xù)使用。

對不符合臨時使用土地要求的采礦項目，要按照節(jié)約集約的原則，一次性預留合理空間，滾動開發(fā)、分期辦理用地手續(xù)。在鄉(xiāng)村地區(qū)使用增減掛鉤指標（包括存量采礦用地復墾修復騰退）的，可按批次辦理農用地轉用，并依法實施征收。無法實施征收的，可按照國家統一部署要求使用農村集體經營性建設用地。

十、統籌存量和增量建設用地促進內涵式發(fā)展。經地方人民政府依法批準但實際未使用的建設用地，可由原批準用地機關撤回用地批準文件，涉及的占補平衡指標仍然有效。對實現“一張圖”聯網的?。▍^(qū)、市），實施建設用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控機制，由省級政府統籌使用“十五五”新增建設用地指標。各?。▍^(qū)、市）要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，年度新增城鄉(xiāng)建設用地原則上不得超過盤活存量土地面積。部定期監(jiān)測執(zhí)行情況。

新增建設用地優(yōu)先保障重大項目建設和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經營性房地產開發(fā)。城中村改造中涉及到的邊角地、夾心地、插花地等零星土地（面積原則上不超過項目總面積10%），保障性住房、公用設施營業(yè)網點和零售商業(yè)等涉及民生保障的，可辦理新增用地審批和供應。

十一、陸海統籌合理利用空間資源。海岸線向陸一側、向海一側已成陸區(qū)域，按照土地管理，其中已報部備案的“未批已填”區(qū)域，在涉及的違法違規(guī)用海查處到位、生態(tài)保護修復措施落實到位后，按產業(yè)準入要求合理利用。海岸線向海一側未完全成陸區(qū)域，按照海域管理，其中涉及已登記集體土地所有權以及土地使用權、承包經營權等用益物權的區(qū)域，原則上維持現狀，充分保障權利人合法權益，但不得新增圍填海。

支持相關省市結合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產業(yè)基礎設施布局，保障項目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，不得違規(guī)新增圍填海。游艇、海釣配套設施使用無居民海島的，合并編制開發(fā)利用方案和論證報告。支持探索建立游艇碼頭泊位審批（出讓）、轉讓、登記及交易制度。

十二、合理利用保護地整合優(yōu)化成果。省級人民政府上報的自然保護地整合優(yōu)化成果，可作為國家和省級重點項目自然資源要素配置的依據。在保障生態(tài)安全、公共利益等前提下，允許線性基礎設施無害化穿越自然保護區(qū)。紅樹林分布區(qū)未被認定為“紅樹林地”的，可按當前地類管理。

十三、支持設施農業(yè)和生態(tài)產業(yè)發(fā)展。在耕地上構建農業(yè)生產設施，不破壞耕作層、符合耕地認定標準的，按耕地管理；不符合耕地認定標準的農業(yè)生產設施和必要的附屬、配套設施，可以占用一般耕地，按照農業(yè)設施建設用地認定，由縣級自然資源主管部門會同有關部門納入“一張圖”規(guī)范管理。

發(fā)展森林草原游憩、露營體驗、科普教育等需配套設置的小型零星便民設施，可與直接為林業(yè)、草原生產經營服務的工程設施統籌建設。

各級自然資源（海洋）、林草主管部門要依托“一張圖”建立全生命周期管理體系，加強日常監(jiān)測監(jiān)管，完善預警機制，嚴格執(zhí)法督察，嚴肅查處各類違法違規(guī)行為。

本通知自印發(fā)之日起施行?！蹲匀毁Y源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）、《自然資源部關于進一步改進優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕36號）繼續(xù)執(zhí)行。部、局已發(fā)文件與本通知內容不符的，以本通知為準。

自然資源部
國家林業(yè)和草原局
2026年3月5日

附錄

國土空間規(guī)劃年度正向優(yōu)化是指在不突破規(guī)劃確定的約束性目標任務、符合正向優(yōu)化指標要求的前提下，結合農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能布局和空間結構優(yōu)化需要，對耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等主要管控邊界，以及規(guī)劃分區(qū)、中心城區(qū)用地用海規(guī)劃布局、城市重要控制線具體用地布局等進行局部優(yōu)化，對重點建設項目清單進行年度更新。其中，耕地和永久基本農田優(yōu)化按照“數量不減、質量提高、生態(tài)改善”的要求，逐步提高永久基本農田中優(yōu)質耕地比例，促進相對集中連片布局，保障國家糧食安全；生態(tài)保護紅線優(yōu)化按照“面積穩(wěn)定、功能提升、性質不改”的要求，有序提升生態(tài)服務功能，保障國家生態(tài)安全；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化以節(jié)約集約、集中集聚為原則，優(yōu)化建設用地結構和功能。涉及突破規(guī)劃約束性目標任務的，進行規(guī)劃修改。國土空間規(guī)劃正向優(yōu)化不得突破自然災害防治、蓄滯洪區(qū)管控、歷史文化保護等安全底線。

國土空間規(guī)劃許可條件是出具符合國土空間規(guī)劃的許可意見的必備要件，主要包括：項目已納入相應層級的國土空間總體規(guī)劃；選址布局符合國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求，比如涉及永久基本農田或生態(tài)保護紅線的，符合有關規(guī)定，涉及自然保護地的，林草主管部門明確允許占用；用地規(guī)模和功能分區(qū)符合有關土地使用標準的規(guī)定；涉及占用耕地的，能夠落實占補平衡要求。具體詳見自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”。

海岸線向陸一側、向海一側已成陸區(qū)域按照土地管理是指對海岸線向陸一側區(qū)域和海岸線向海一側已成陸區(qū)域按照《土地管理法》及配套制度進行資源配置和監(jiān)管執(zhí)法。海岸線向陸一側區(qū)域是指位于大陸海岸線和有居民海島海岸線向陸一側的所有區(qū)域。海岸線向海一側已成陸區(qū)域是指位于海岸線向海一側、已劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區(qū)域。海岸線向海一側未完全成陸區(qū)域是指位于海岸線向海一側、未劃定人工島岸線且相關處理方案已報自然資源部備案的“未批已填”區(qū)域，主要包括現狀為線性或網格狀堤壩、零星分布的未劃定人工島岸線“未批已填”區(qū)域等。